环境影响评价、排污许可、生态环境执法制度衔接进展及展望
摘要：环境影响评价、排污许可与生态环境执法是我国固定污染源环境治理的三项重要制度，妥善处理三者之间关系是构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系的内在要求。国务院办公厅于2016年11月印发的《控制污染物排放许可制实施方案》明确了三者的衔接要求，即排污许可制有机衔接环境影响评价制度，依排污许可证严格开展生态环境执法，实现“一证式”执法监管。5年多来，各级生态环境部门以此为目标，推动三项制度各自不断完善、相互逐步衔接，取得了明显成效，但仍需解决存在的堵点和难点问题，提升三项制度的协同治理效能，助力构建现代环境治理体系。本文从制度设计、实际操作两个层面分析了三项制度衔接中有关问题的成因，并提供了具有可操作性的解决路径。
引言
环境影响评价、排污许可与生态环境执法是我国固定污染源环境治理的三项重要制度，妥善处理三者之间关系是构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系的内在要求。国务院办公厅于2016年11月印发的《控制污染物排放许可制实施方案》明确了三者的衔接要求，即排污许可制有机衔接环境影响评价制度，依排污许可证严格开展生态环境执法，实现“一证式”执法监管。5年多来，各级生态环境部门以此为目标，推动三项制度各自不断完善、相互逐步衔接，取得了明显成效，但仍需解决存在的堵点和难点问题，提升三项制度的协同治理效能，助力构建现代环境治理体系。本文从制度设计、实际操作两个层面分析了三项制度衔接中有关问题的成因，并提供了具有可操作性的解决路径。
01
环境影响评价与排污许可制衔接进展
1.1顶层设计“双向奔赴”
排污许可制在顶层设计时便考虑了与环境影响评价制度有机衔接。《排污许可管理办法(试行)》多处明确了两项制度的衔接要求。其中包括:“建设项目环境影响评价文件审批意见是排污许可证核发条件之一;环境影响评价文件和审批意见中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证;环境影响评价文件提出的主要污染物区域削减措施应在排污许可证核发阶段予以落实;排污许可排放量应根据环境影响评价文件及其审批意见中的排放量取严确定;采用环境影响评价审批意见要求的污染治理技术可认为有能力达标排放”等。在各行业的排污许可证申请与核发技术规范中，也明确提出环评文件及审批意见中的无组织排放控制措施、自行监测等内容应纳入排污许可证。
排污许可制实施后，环境影响评价管理和技术体系变化时充分考虑了与排污许可技术要求的衔接一致。《建设项目环境影响评价分类管理名录(2021年版)》修订时强化与《固定污染源排污许可分类管理名录》衔接，主要依据《国民经济行业分类》(GB/T4574—2017)划分行业类别，在管理类别划分方面尽量与许可名录保持一致，并实现开展排污许可登记管理的不再进行环评登记。重点行业和污染类重大变动清单陆续出台，保障排污许可证核发时有据可依。在修订大气和地表水环境影响评价技术导则及制定各行业污染源源强核算技术指南时，与排污许可技术规范统一口径，均将污染物排放口类型区分为主要和一般。其中，环评技术导则中的污染物排放核算等表格的形式和内容调整为与排污许可技术规范一致;环评污染源源强核算技术指南与排污许可技术规范的现有工程污染物排放量核算方法均采用相同的实测法。2021年4月开始实施的《建设项目环境影响报告书审批基础信息表》，补充了约70%的排污许可证有效信息，便于排污单位和管理部门核对建设项目的变动情况，减少排污许可证申请与核发工作量。
1.2操作层面“突破创新”
为探索排污许可制和环境影响评价制度从审批发证到事中事后监管全周期的衔接融合，上海市、合肥市和苏州市等地方生态环境部门正在开展“两证合一”行政审批试点，即在建设项目环评审批的同时核发排污许可证，实现两项行政许可“一套材料、一口受理、同步审批、一次办结”，以减轻企业负担、提升生态环境行政审批效能。
02
排污许可制与生态环境执法衔接进展
2.1“依证执法”目标明确、依据逐步完善
2017年7月，原环境保护部印发《火电、造纸行业排污许可证执法检查工作方案》，指导各地开展排污许可证执法检查工作，督促企业严格落实“持证排污、按证排污”的主体责任。在此基础上，上海、江苏、福建、山东、浙江、吉林等省(市)生态环境部门相继印发了开展排污许可执法检查工作的相关文件。2019年11月，党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。2022年3月，生态环境部印发《关于加强排污许可执法监管的指导意见》，提出以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系将于2023年年底基本形成、2025年年底全面建立。
《排污许可管理办法(试行)》于2018年1月10日发布实施，明确了无证排污、超标排放、超总量排放、不按要求开展自行监测及信息公开等违法行为的处罚依据。《排污许可管理条例》自2021年3月1日起实施，为处罚排污单位不按许可证规定控制无组织排放、在特殊时段停止或者限制排放污染物、提交执行报告、建立环境台账等行为提供了依据。
2.2“依证执法”在实践中不断探索
各级生态环境部门在生态环境专项和日常执法中积极开展依排污许可证执法。在专项执法方面，2019年7—8月，生态环境部执法局组织了蓝天保卫战重点区域强化监督定点帮扶排污许可证专项检查，对京津冀及周边、汾渭平原39个重点地市的24个应发证行业约3.8万家企业进行无证排污单位清查。2021年6月底至7月初，统筹强化监督开展排污许可专项检查，对江苏、浙江、福建等10个省份22个地市的685家企业进行现场核查。在日常执法方面，各级生态环境部门已经将排污许可证相关检查列为执法内容。根据对企业的实际调查结果，在收回的470份问卷中，450份问卷反映在上一次生态环境执法检查中执法人员查看了排污许可证，占比约95.7%。2021年，生态环境部大气污染防治强化监督帮扶工作也将排污许可证相关检查作为内容之一。2021年11月和2022年4月，生态环境部先后公布了两批排污许可违法违规典型案例，警示排污单位强化“按证排污”意识。
地方生态环境部门在“依证执法”信息化建设方面开展有益尝试。2018年，河北、上海等地已试点将每个排放口的排污许可相关信息制作成二维码标识牌贴在排放口。生态环境执法人员现场直接扫描二维码即可查看排污许可证副本，获取排放口的许可浓度、许可排放量、监测要求、在线监测情况、历史执法记录等信息，为生态环境执法提供了便利条件。
2.3全面排查排污许可证质量
2017年3月13日，第一张全国统一编码的排污许可证核发。至2020年9月30日，各级生态环境部门在3年半的时间内将273.44万家固定污染源纳入排污许可管理范围。核发约33.77万张排污许可证(其中重点管理的约9.2万张，简化管理的约24.57万张);对应发证但暂不具备发证条件的约3.15万家下达排污限期整改通知书;污染物排放量很小的236.52万家填报了排污登记表，实现了固定污染源排污许可管理全覆盖，取得了生态环境治理的历史性突破。但较为繁重的发证任务也造成排污许可证质量存在隐忧，为提升排污许可证质量，推动“依证执法”，生态环境部于2021年6月发布《固定污染源排污许可证质量、执行报告审核指导工作方案》，提出“双百任务”目标———3年内排污许可证质量审核率达100%，1年内执行报告审核率达100%。据此，各地生态环境部门在2021年共对14.4万张排污许可证进行质量核查，及时发现存在的问题并提出整改要求。
过去几年里，各级生态环境部门无论是在制度设计还是实践操作层面都开展了大量卓有成效的工作，促进了环境影响评价、排污许可和生态环境执法的相互衔接，但仍存在一些堵点和难点问题亟待破解。
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环境影响评价与排污许可制衔接的主要堵点和难点
3.1环评要求尚未全部载入许可证
一方面，由于上位法未授权，环评文件及审批意见提出的环境风险防范措施无法载入排污许可证;《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》修订后，土壤(已有原则性要求)和噪声污染防治纳入排污许可证的具体内容和路径正在研究，环评文件及审批意见相关要求尚未明确纳入排污许可证。另一方面，生态环境部门在审批环评文件时，为保障环境质量持续改善，有时会批复比建设项目法定适用排放标准更严格的排放要求(包括更低的排放浓度及更多的污染因子)，但排污许可证需根据法定适用排放标准许可，严于法定适用排放标准要求的浓度限值、法定适用排放标准以外的污染因子不能作为排污许可要求。
3.2政策模糊导致操作尺度不一
环评与排污许可衔接相关政策的大方向和总体要求较为明确，但在某些具体操作细节方面尚不清晰，不同管理部门、企业和第三方对政策要求理解不同，掌握尺度不一。如《排污许可管理办法(试行)》和《关于做好环评与排污许可制度衔接工作的通知》均提出，环评文件和审批意见中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证，但主要内容具体包括哪些并无明确界定，固体废物污染防治要求是否属于主要内容在基层操作时存在争议;再如，污染源源强核算技术指南明确改、扩建项目现有工程源强核算适用实测法，但未明确项目最终污染物排放总量(很可能成为改、扩建后排污单位许可排放量)核算时，现有工程排放量采用实际排放量还是许可排放量，在实际操作过程中，同一项目采用不同算法最终核定的排放总量差异很大。
3.3“两证合一”实际效果有待检验
从制度设计角度看，“两证合一”可实现环境影响评价与排污许可两项行政许可归一，企业由原来的“两次跑”向“一次跑”转变。但“两证合一”实际是将排污许可证核发时间点从建成后、排污前提至建设前。根据以往经验，项目在建设期或多或少都会发生变化，因此“两证合一”后，项目建成时的工程情况很可能与建设前核发的排污许可证不同，企业需要在建成后、排污前变更或重新申请排污许可证，并未实现真正的“一次跑”。这种情形在试点地区已有案例，因此“两证合一”的实施效果仍需在试点地区进一步检验。
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排污许可制与生态环境执法衔接的主要堵点和难点
4.1排污许可证质量仍难全面支撑“依证执法”
排污许可证质量仍需提升。一方面，排污许可证后管理的“双百任务”仅实施一年，虽然完成了一定数量的重点行业排污许可证质量排查工作，但仍有大量排污许可证待今明两年排查;另一方面，目前排污许可证质量排查主要依靠非现场工作，难以判断排污许可证载明的内容与企业实际情况是否相符，且许可证问题整改需一定周期，第一批排查的排污许可证尚未整改到位，其部分内容暂时还不足以作为生态环境执法的可靠依据。
排污许可证形式不直观。排污许可证副本记载了排污单位的基本信息、原辅材料及燃料、主要生产设施、污染防治设施、排放口、许可浓度和排放量、自行监测、执行报告和台账记录等大量信息，但在表现形式上不够人性化，存在污染物排放相关信息分散在不同表格、不同表格信息重复及空白表格等问题，可读性较差，影响现场执法效率。
4.2基层执法能力和手段尚难保障“依证执法”
一方面，目前全国环境执法队伍人数仅约8万人，呈现倒“金字塔”分布，越到基层人数越少，且基层执法人员年龄偏大，有的区、县执法队伍平均年龄接近或超过50岁，基层执法人员力量存在短板。而排污许可证内容丰富且精细，“依证执法”给执法人员增加了大量新的执法内容，专业技术水平有限的基层执法人员大多不具备许可事项合规判定的能力。另一方面，目前全国生态环境执法人员使用的移动执法系统及行政处罚案件管理系统与全国排污许可证管理信息平台未实现信息互联互通，执法人员在现场检查前难以掌握企业排污许可信息，检查后则需要多头、重复填报执法和处罚信息，增加了生态环境执法的行政成本和执法人员的工作量，降低了生态环境执法效率。
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环境影响评价、排污许可制及生态环境执法衔接展望及建议
5.1逐步实现环评的污染防治要求全部载入许可证
目前，重点行业土壤污染防治要求纳入排污许可证拟通过行业技术规范的制修订实现，噪声污染防治要求纳入排污许可证拟通过制定行业噪声排污许可技术规范通则实现。在后续制修订的技术规范中，均需考虑将环评文件及审批意见中相关内容和要求纳入排污许可证。同时，还需开展环境风险防控要求纳入排污许可证的必要性及可行性论证研究，尽早实现环境影响评价提出的所有污染防治设施和措施通过排污许可证落实落地，维护环境影响评价的有效性，保障“一证式”监管的全面性。
鉴于排污许可证中浓度限值应按法定排放标准许可的原则，建议将建设项目环评文件及审批意见中提出的更严格的排放浓度限值及排放标准以外的污染因子作为承诺事项，对应载入排污许可证副本的承诺限值，承诺履行情况作为企业环保信用评价依据，通过市场手段倒逼企业强化环境管理，落实环评提出的更严格的排放浓度和排放因子的管控要求。
5.2出台相关政策解读，进一步提高可操作性
基层生态环境部门对环境影响评价与排污许可衔接相关政策或标准细节理解不到位、有偏差，执行过程中难免走样，可通过调查问卷、广泛调研等方式，结合部长信箱问题，全面了解基层生态环境部门在衔接政策和标准方面理解和认识上存在的问题，适时分批次发布答疑口径，保障不同地区、不同人员在实际执行过程中尺度一致。
5.3深入做好“两证合一”实施效果评估
开展“两证合一”的地方生态环境部门需跟踪评估政策实施情况，及时总结取得的成效和存在的问题，并针对问题调整试点政策，避免“两证合一”形式化。生态环境部相关单位也需及时了解各试点地区的工作进展情况，重点关注“两证合一”在不同地区、不同行业实施效果的差异，探索分类管理的可行性，研判试点经验可推广性，提供可靠的政策建议。
5.4利益相关者共同治理，全面提高排污许可证质量
排污许可是由政府、企业、公众、第三方机构等利益相关方共同参与的契约性行为，利益相关者的有效参与是排污许可治理结构的核心问题。现阶段，在排污许可证质量方面，政府(生态环境部门)和企业是核心利益相关者，对排污许可证质量有着决定性影响。生态环境部于2022年6月发布的《排污许可提质增效工作方案(2022—2024年)》明确了各级生态环境部门在排污许可证质量提升方面的任务及保障措施，规定了现场质量核查的具体要求。地方生态环境部门需厘清排污许可证核发与生态环境执法部门的权责边界，合理分工，建立健全互动合作机制，共同做好排污许可提质增效工作。各级生态环境部门还需通过信用联合惩戒等措施规制排污单位排污许可证载明的内容与企业实际情况不符等行为，压实企业保障排污许可证质量的主体责任，并研究将排污许可证质量情况作为各地编制生态环境监督执法正面清单、重污染天气重点行业绩效分级的依据，正向激励企业提高排污许可证质量。
在排污许可证格式方面，生态环境部正在开展排污许可证副本优化工作，主要原则为浓缩许可证精华、聚焦突出问题，优化后的排污许可证副本将直观易读，有利于“依证执法”的全面实施。
5.5强化基层执法保障，切实提升“依证执法”能力
生态环境部正在制定的《排污单位污染物排放口二维码标识技术规范》即将发布，该规范发布后将促进排污单位排放口二维码标识在全国范围内推广，使“依证执法”更加便捷。
建议通过出台技术性指导文件(如行业排污许可证执法手册、执法清单等)、加强基层对执法人员的培训等工作，逐步提升基层执法人员“依证执法”的能力，并采取有效措施提高基层执法人员“依证执法”的主动性和积极性。同时，尽快实现移动执法系统与排污许可管理信息平台的无缝对接，优化移动执法系统的无证排污和按证排污应用模块，不断提升“依证执法”的信息化和智能化水平。
06
结语
环境影响评价、生态环境执法制度均经过近40年的实践，改革后的排污许可制虽然仅实施6年，但进展之快前所未有，三项制度在固定污染源治理领域均已打下深刻烙印。目前三项制度本身和相互衔接的改革已到深水区，在进一步的推进过程中，制度惯性阻力将愈加明显。在下一步改革过程中，需坚持渐进式原则，小步快走，平稳实现三项制度有机衔接的目标。
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